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　　在缺乏有效生態補償機制的情況下，水污染糾紛的處理實際上是無從著手，因此也無法從根源上解決流域污染問題。對於即將修改的水污染防治法，專家建議，建立“生態補償”制度，重新平衡上下游區域間的環境保護權責，剋服權責錯配帶來的失衡問題，從而在根源上消除流域污染的成因
　　□本報記者廉穎婷
　　近年來，我國水污染事件多發。進入2014年以來的短短幾個月時間，就已發生數起水污染事件。年初包括廣東廣州、湖南長沙等在內的十數個城市先後出現自來水異味事件；4月11日，甘肅蘭州發生自來水苯超標事件，市民上演搶水風波；4月23日，武漢漢江水質被曝氨氮超標，30餘萬人用水受影響……
　　在這樣的背景下，水污染防治法的修改被列入十二屆全國人大常委會立法規劃的消息，迅即引發社會關註。
　　水污染防治法歷經1996年和2008年兩次修改，對水污染防治發揮了一定的指導性作用。但是，目前我國水污染形勢依然十分嚴峻。
　　以長江流域為例，環保部相關人士曾公開表示，長江流域水污染防治形勢不容樂觀，突出表現在:沿江工業企業密佈，佈局不盡合理，流域內工業企業超3萬家，全國2萬多家化工企業中，位於長江沿岸的有近萬家；沿江城市對長江水質影響較大，城市下游普遍存在污染帶；部分支流污染問題較突出，水環境質量狀況較差。
　　長江流域覆蓋19省份、幾百座大中城市，頻發的水污染事故是我們不能承受之重。而事實上，跨流域污染事件，也正是有關部門最為頭痛的問題。
　　推進與水污染治理相關的立法工作，無疑是從根本上遏制這一態勢的重要一環。
　　跨流域污染事件處理棘手
　　近年來，我國圍繞水污染而產生的糾紛日益增多。水污染糾紛具體分為跨行政區域的流域污染糾紛、水污染損害賠償糾紛和水污染事故糾紛。
　　復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青告訴記者，在跨流域污染事件的案例中，最為典型的有兩種情況。
　　第一種情況是在河流等流域內發生，其主要特征在於污染是單向的，也就是上游的污染排至下游。
　　第二種情況是在湖泊等流域內發生，其主要特征有所不同，污染是雙向的，也就是流域內各區域間互為污染排放主體，也互為受污染對象。這樣的污染事件頻現於國內各主要湖泊。
　　“儘管以上兩類跨流域污染事件在具體過程上有所不同，但都有相似的後果，那就是流域生態環境受到嚴重破壞。”李志青說。
　　水污染事件多發，對水環境進行有效的監管和治理顯得尤為重要。
　　據李志青介紹，目前，我國流域水環境監管主要是環保部在重點流域建立國控斷面(河流)和點位(湖面)來監控水質，為流域跨區域污染的監管和治理提供依據；
　　流域跨區域污染的監管目前涉及多個部委，包括環保部、水利部、交通部和發改委等，協調機製為在各部委間召開“全國環境保護部際聯席會議”；
　　在具體的治理上，目前是在中央支持、地方配套的基礎上，明確地方政府的主要職責，如果涉及跨區域污染的生態補償問題，則以地方政府間協調為主；同時，對於流域水環境惡化，根據相關規定，環保部將對相關的地方政府採取“區域限批”。
　　但是，流域污染的監管亦存在諸多問題。在出現水污染事件特別是跨流域污染事件後，處置效率低下，而且最後往往是不了了之。
　　專家分析認為，跨流域污染事件處理棘手的根源在於:監管令出多門、“九龍治水”，無法從源頭到末端形成有效的監管和治理體系；流域污染情況複雜，機制多變，在監管和治理上無法採取“一刀切”的辦法；尚未在全國範圍內建立行之有效的“生態補償”機制；在流域水環境的保護責任上，未建立各方共同參與的治理機制等。
　　因此，不少專家認為，按流域進行水環境的一體化管理是大勢所趨。專家們建議，以修改水污染防治法為契機，建立以流域水環境管理為主的統一管理體系，出台國家層面與流域層面若干規範性法規文件，形成流域水環境污染防治法律規範體系框架。
　　引入生態補償機制是治本之策
　　李志青認為，流域污染事件的發生往往是因為在流域的上下游或者不同行政區域間在區位上的特殊性帶來的外部性所造成的。
　　理論上而言，這一外部性在統一的監管體系下可以迎刃而解，但事實上，不同地區隸屬不同的政府管轄，在缺乏外部約束的條件下，容易導致生態環境保護責任上的不對等。
　　比如，上游地區的污染可以排至下游，而又不必擔負其造成的環境損失責任；下游地區承擔環境上的損失，但又無法獲得其收益。這樣一來，上下游地區之間便在環境保護權責上錯配並失衡。
　　根據水污染防治法第二十八條規定:跨行政區域的水污染糾紛，由有關地方人民政府協商解決，或者由其共同的上級人民政府協調解決。
　　“在缺乏有效生態補償機制的情況下，水污染糾紛的處理實際上是無從著手，因此也無法從根源上解決流域污染問題。”李志青說。
　　事實上，多年前就有不少專家認為，流域生態補償是平衡利益、減少流域矛盾和衝突的重要制度。
　　新版環保法已明確提出，要在區域間建立“生態補償”制度。對於即將修改的水污染防治法，李志青建議，應該通過流域斷面檢測等技術手段來加強水環境監管，並確定地區間生態補償的計算依據等細則，提高其可操作性。
　　他認為，建立“生態補償”制度，將有利於重新平衡上下游區域間的環境保護權責，剋服權責錯配帶來的失衡問題，從根源上消除流域污染的成因。
　　中國政法大學教授曹明德則認為，目前水污染防治法最大的不足，應是行政機關沒有強制執行權力，應該賦予行政機關強制性的行政權力。此外，還應該明確上下游不同區域對水資源保護的責任；對斷面水質以及水功能進行分類，以明確責任主體。
　　對於水污染防治法的修改，李志青認為，至少有六方面內容需要完善:根據新版環保法，對流域污染事件引入環保公益訴訟的相關規定；提高對流域污染主體的處罰力度；引入生態補償機制解決流域污染的賠償問題；正式引入區域限批，明確環保部門的權責；明確流域所在區域地方政府的職責；為引入排污權交易等市場機制來解決流域污染問題而創造空間。
　　（原標題：破解跨流域污染難題亟需引入生態補償制）